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作者丨赵宏
行政诉讼，也就是公众所说的“民告官”，一直都被视为法治政府的标签。这一制度的确定，不仅是对公民基本权利的机构与程序落实，也强化了司法对于行政的合法性监督，且倒逼了行政尊重法律权威、谨守法律界限。
为排除可能的干扰和顾虑，强化对公民诉讼权利的保障，《行政诉讼法》专门在第3条规定：“人民法院应当保障公民、法人或其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”
当然，因为司法资源的有限，行政诉讼在保障当事人诉权的同时，也面临防止滥诉的问题。如果大量固执恶意、并无救济实益的案件涌入法院，势必会造成公共负担和资源浪费，也会对其他公民造成不公。因此，《行政诉讼法》在确立诉权保障原则的同时，也通过受案范围、原告资格等制度装置对案件进行过滤，由此达到防止滥诉的目的。
为达至诉讼保障与防止滥诉的平衡，在著名的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”中，终审法院还对所谓滥诉进行了界定，“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，人民法院应对其起诉严格依法审查、对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。
上述界定后来为很多裁判援引，被认为为司法裁判认定滥诉提供了重要基准。
该论文介绍，哈德逊湾位于加拿大北部的北冰洋，它会季节性地被海冰覆盖，是约1700头北极熊的家园。冬季海湾被海冰覆盖时，北极熊就生活在海冰上，捕猎它们最喜爱的猎物——海豹。当海冰在春季融化，北极熊会来到岸上，在夏季整个无冰期禁食，直到秋季回到海冰上。
需要注意的是，因为如何识别诉讼目的是否正当，起诉时是否存在恶意并不容易，也并无精准的标尺，实践中对滥用诉权的认定就需极其谨慎。一旦对滥用诉权的认定过于宽泛，就极容易伤害到当事人更重要的诉权，这一点对于原被告双方地位悬殊、制度开展也相当波折的行政诉讼尤其重要。
因为司法对滥用诉权的认定结果过于恣意，说理也无法令人信服，不仅会侵害了当事人的行政诉权，最终还会伤害公众对于行政诉讼制度本身的信赖。
扩张滥用诉权的处理方法，
远远超出了审慎提示的界限
在了解上述背景后，再来观察郑州市中院12月23日发布的《关于加强行政案件诉源治理和实质行化解行政争议的意见》。该意见提出，如果当事人在起诉国家机关时存在恶意起诉和无理缠诉的情形，就要将诉讼当事人列入黄名单。
根据该《意见》，列入黄名单的结果是“坚持起诉的，退回诉状并记录在册；对实施滥诉行为扰乱法院正常工作秩序的，应依法予以司法处罚；对构成犯罪的，应依法追究刑事责任”。据此，黄名单不仅具有警示作用，还附加了明确的法律责任。这些法律责任，已经涉及诉讼强制措施和刑事制裁。
| 郑州市中院最近发布的《关于加强行政案件诉原治理和实质行化解行政争议的意见》
郑州市中院在《意见》中列举的对滥用诉权的处置，已远远超出了上文“陆红霞案”中法院裁判所列的“驳回起诉，不作实体审理。对当事人今后再次提起类似诉讼，均应对其是否属于滥用诉权进行严格审查”的规定。《意见》在驳回起诉的基础上，又联结了对起诉人施加“妨碍诉讼的强制措施”，以及更严厉的刑事惩戒。
但是，这种联结并不严格符合《行政诉讼法》和《刑法》的规定。
根据《行政诉讼法》的规定，法院对包括原告在内的诉讼参与人施加训诫、责令具结悔过、罚款在内的强制措施，只有在当事人“以暴力、威胁或其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的”等情形出现时才能进行，而无正当目的、缺乏诉的利益等原因恶意起诉的同样进行司法强制，显然属于对本条的扩张性解释。
因为，无论从行为手段还是实施后果上，这一情形都无法与“暴力、威胁、哄闹、冲击法庭”等扰乱法院工作秩序的行为相提并论。
《刑法》第309条中规定的“扰乱法庭秩序罪”，要求就更为严格。从行为要件而言，其必须表现为“聚众哄闹、冲击法庭、或者殴打、侮辱、诽谤、威胁司法工作人员或者诉讼参与人，不听法庭制止，严重扰乱法庭秩序的行为”。这些行为，明显是对国家权力的极度蔑视、是对法律的粗暴践踏，不仅破坏了法庭审理的正常进行，而且对其他诉讼参与人的人身安全也带来极大威胁。
但比对这一罪刑要求的行为要件，我们同样看不出在行政诉讼中滥用诉权可以与此相提并论。据此，扩张滥用诉权的处理，甚至将其与司法强制措施和刑罚相连，更近于一种对行政诉讼当事人的震慑，其远远超出了审慎提示的界限，很难避免吓退那些好容易鼓起勇气去挑战国家机关的当事人。
我们常说，行政诉讼制度的确立是中国行宪史上的里程碑。因为这一制度运行的逻辑就在于，它承认个人并非国家权力作用的客体，而同样是独立的，尊严应受尊重、权利应予保护的主体。当国家机关的行为侵犯公民个人的权利时，他完全可像针对其他民事主体一样，向国家发难和挑战，并有可能在这场力量悬殊的较量中获胜。
即使是从诉讼解决纠纷的功能而言，当个人与国家机关之间存在行政纠纷时，诉诸司法解决在现代社会也已是再正常不过的事情。
也因此，上述《意见》表面是为了节约司法资源、加强诉源治理和实质性化解行政争议，但从其规范表述和后果设定来看，却隐含着对那些欲通过行政诉讼挑战国家机关、维护自身权利的公民的吓退。
将当事人和代理律师列入黄名单
与现代法理和法治精神相悖
除对恶意起诉、反复缠诉的当事人施以列入黄名单外，该《意见》同样对“律师恶意代理”规定了惩戒措施，即将其列入“污点代理人名单”。对列入名单的律师、法律工作者，法院要向相关司法机关通报、建议处理，对列入名单的其他代理人应向其推荐单位提出建议。嗣后，也要对污点代理人的代理资格进行严格审查，对不符合代理条件的坚决不准许代理。
| 即使如杀人犯一样的罪大恶极之人同样有权获得律师帮助
与黄名单规定一样，这一规定同样与现代法理和法治精神相悖。
获得法律援助是当事人的诉讼权利，提供包括代理案件在内的法律支持是律师的专职工作。即使如杀人犯一样的罪大恶极之人同样有权获得律师帮助，这几乎是人人皆知的法治道理。而律师参与诉讼过程的意义，正在于让每一起案件都得到依法辩护，让每一起案件都能在合法的程序之下，予以合法处理。
在实践中，律师有可能会因自己的主观好恶和价值趋向而拒绝为某些当事人辩护；但那些愿意为坏人辩护的律师，在职业素养和个人品德上同样无可指摘。
这是其职业，所以在此实在看不出有任何理由可以将为行政诉讼当事人代理的律师归入“恶意代理”。即使起诉的当事人真的属于恶意起诉和反复缠诉，对当事人的处置也不能波及律师，除非其有违反法律规范和职业道德的行为。
《意见》的整体逻辑是，如果恶意起诉国家机关就属于恶意挑衅，当事人应被列入黄名单，那么帮助这些当事人代理案件、提供法律服务的律师就同样怀揣恶意，应予惩罚。
这一规定，不仅是对当事人行政诉权的不当限制，同样是对律师职业活动的严重干预。其带来的，只能是公众畏惧于压力而不敢提起行政诉讼，律师畏惧于惩罚而不敢代理行政诉讼，最终导致的也是社会整体对于行政诉讼制度可信赖性的流逝。
《意见》目前尚正处于征求意见阶段。《意见》中也申明，“明确行政诉讼滥诉当事人黄名单应坚持审慎、合法、高效、联动原则，从严把控标准，做到依法保护诉权与规制滥诉行为相结合，兼顾平衡个人利益与公共利益、他人合法权益”。
鉴于上述理由，在此也呼吁，《意见》如果真的立意在于“促进行政纠纷的实质性解决”，那么就应像申明所言，谨慎对待当事人的行政诉权，珍视行政诉讼施行30年的宝贵成果。
赵宏，中国政法大学教授。原标题为“法院需谨慎对待滥诉”。
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编辑丨萧 轶
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